La Segunda Generación de Acuerdos de Libre Comercio:
El Caso de América del Norte

Prof. Dorval Brunelle
Departamento de Sociología
Universidad de Québec en Montréal

Introducion

Desde el final de los años 80, América del Norte vive bajo un régimen de libre comercio de un nuevo tipo, que identificamos como una segunda generación de acuerdos de libre comercio. La primera generación, representada en particular por el sistema de integración que prevalecía en Europa ( Unión Europea) y, en cierta medida, por el MERCOSUR, estaba caracterizada esencialmente por un aproximación constructivista, que ligaba las dimensiones económicas, políticas, sociales y culturales de la integración.

Por el contrario, la segunda generación ha sido creada sobre la base de una integración económica en profundidad (?deep integration?), que exige severas adaptaciones de parte de los otros actores. Vamos a subrayar algunas características del acuerdo de libre comercio norteamericano (ALÉNA, en su sigla francesa) y vamos a analizar ciertos efectos del acuerdo sobre las áreas subalternas.



1) El libre comercio en América del Norte

El acuerdo de libre comercio norteamericano, (TLC/ALÉNA/NAFTA), que une en adelante los destinos de los tres países de América del Norte, entró en vigor el 1° de enero de 1994. En su espíritu y en su forma, este acuerdo prologaba y profundizaba los contenidos de los dos acuerdos bilaterales que los Estados Unidos habían negociado anteriormente, el primero con Israel entro en vigencia en 1995, el segundo, con Canadá en 1989. Los contextos de estas dos rondas de negociaciones merecen ser recordados rápidamente antes en comprometer una estimación del conjunto de las repercusiones del ALÉNA.


Hacia el acuerdo Canadá - Estados Unidos

Canadá recurrirá a la negociación de un acuerdo de libre comercio en la línea de las recomendaciones de la Comisión Macdonald, creada en octubre de 1982, inmediatamente después de la repatriación de la Constitución en abril. Según los comisionados, el libre comercio aparecía como una estrategia susceptible de hacer frente a un doble desafío: uno de naturaleza política y otro económica. En el nivel interno, si la crisis política había sido desarticulada parcialmente gracias a los resultados del referendum de mayo de 1980, no era menos cierto que la repatriación de la Constitución exigía la puesta en marcha de un ?nuevo federalismo?. Mientras que en el nivel externo, conviene recordar a que punto el contexto político internacional había favorecido la emergencia y la consolidación de un cuerpo de doctrina, identificado desde ese momento con los que hemos convenido en llamar neo-liberalismo. Es el candidato republicano a la Casa Blanca, Ronald Reagan, que inscribirá el proyecto de libre comercio con Canadá y México en la orden del día de su campaña electoral del verano de 1979.

En el nivel económico, Canadá era de más en más objeto frecuentemente de represalias por parte de su vecino en virtud de las disposiciones del Trade Act de 1974 y de 1979. Paralelamente, la ampliación de las negociaciones iniciadas por instigación del Presidente Reagan, en el marco de la Ronda Uruguay del GATT, fue sin duda el factor determinante en el comienzo de las negociaciones. Recordemos la importancia del desafío planteado por esas negociaciones que se atacaban a partir de ese momento a la liberalización de los mercados de los servicios y de la inversiones; siendo el primer sector uno en el cual los Estados Unidos acumulaban superávit importantes, mientras que su balanza comercial permanecía y permanece, de otra parte, siempre deficitaria.

El acuerdo de libre comercio, en ese sentido, constituye perfectamente un acuerdo comercial de nuevo tipo si tenemos en cuenta el número de campos cubiertos de una parte, y sus numerosas e importantes innovaciones de la otra.

Y, en ninguna parte esto es más visible que en el capítulo 16 sobre la inversión, en el cual las disposición preveían entre otras cosas, la liberalización de la compra de empresas, la limitación de ciertas ?prescripciones de resultado? (art. 1603) en términos de contenido local y de remplazo de las importaciones, en particular ( con une límite, sin embargo, concerniente a los mercados públicos) y, finalmente, la expropiación justa y la transferencia de ganancias.


Hacia el Tratado de Libre Comercio de América del Norte

Apenas firmado el acuerdo de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos, la Casa Blanco dio comienzo a las conversaciones con las autoridades mexicanas esta vez. Para decir la verdad, conviene subrayar que para los Estados Unidos, un acuerdo a tres se imponía a causa de los importantes superávit comerciales mantenidos por sus dos vecinos, que eran de más en más frecuentemente blanco de medidas de represalia en virtud de las Disposiciones Especiales de la Ley sobre el comercio (Trade Act de 1988). Entre esas disposiciones, retendremos dos: la identificación de prioridades en materia de liberalización del comercio y las iniciativas especiales ligadas a la propiedad intelectual y el acceso al mercado. En consecuencia, la iniciativa del Presidente Reagan apuntaba a las prácticas dichas ?injustas? (?unfair practices?). La verdad es que, desde los Estados Unidos, los dos procesos de negociación eran conducidos paralelamente, de manera que después de la entrada en vigencia del acuerdo de libre comercio con Canadá, el ?Economic report of the President? de 1990 hacia parte de los progresos en las negociaciones iniciada con los mexicanos.

En cuanto a Canadá, debemos ver que se une a los dos otros por razones esencialmente tácticas, es decir, a fin de no perder las ventajas que pretendía haber logrado de su propia negociación bilateral. Si las negociaciones comienzan a dos en 1990, en enero de 1991 Canadá solicita un lugar en la mesa de negociaciones, solicitud que fue reciba por el presidente Bush, aparentemente después del apoyo entusiasta que aportó Canadá a la operación ?Tormenta del desierto? contra Irak.



Las innovaciones del TLCAN

Las principales innovaciones del TLCAN se pueden encontrar en el capítulo 10 sobre los mercados públicos, el cuál se aplica a las ?entidades públicas de las provincias y de los estados?, así como en el capítulo 11 sobre las inversiones, y en particular, el artículo número 1109 sobre la repatriación de las ganancias y de los beneficios; el artículo 1110 sobre las compensaciones en caso de repatriación, y finalmente al artículo 1116 que permite de ahora en más que el inversor de una de las Partes tenga la facultad de valerse del procedimiento de reglamento de las diferencias. Estas tres innovaciones fueron retomadas en el acuerdo multilateral sobre la inversión (AMI), negociadas por instigación de la OCDE y posteriormente puestas de lado a partir del otoño de 1998.

De este modo, hay que subrayar que TLCAN no sustituye completamente al TLC, ya que varias disposiciones del primer acuerdo fueron integradas al segundo. Desde este punto de vista, nos encontramos actualmente en América del Norte confrontados a mecanismos de integración de geometría variable, que crecen en complejidad si tenemos en cuenta la situación que prevalece a nivel de los gobiernos que no son centrales, y en particular a nivel de la economía quebequense.



Un balance de conjunto: el libre comercio y Méjico

Según ciertos observadores, el libre comercio habría sido particularmente favorable a la economía mejicana, aunque algunos de ellos conceden inmediatamente que los beneficios fueron para los Estados del Norte.1 En efecto, las exportaciones mejicanas aumentaron en un 140 % durante los últimos cinco años y se estima que alcanzarán la suma de 115 $US billones para 1999, lo que convierte a Méjico en el segundo socio comercial de los Estados Unidos, luego de Canadá y delante del Japón. La inversión extranjera en las empresas mejicanas prácticamente se triplico, alcanzando 11 $US billones por año; Esta inversión fue realizada por compañías tanto americanas, europeas o asiáticas que instalan fábricas en Méjico, con la finalidad de vender sus productos libres de impuestos en los Estados Unidos. Según el Ministro de Comercio, Herminio Blanco, ?El TLCAN colocó a Méjico sobre el mapa...? y agregó que sin el TLCAN hubiese sido más difícil sobre llevar la crisis económica de 1995.

Dicho esto, las ventajas beneficiaron a los Estados ?ricos? del Norte donde los inversores instalaron 1498 fábricas de montaje desde 1994, a saber, 604 en baja California, 246 en Chihuahua, 210 en Tamaulipas y una sola en Chiapas.

Sin embargo, si observamos más de cerca, se puede hacer una pregunta diferente: la trayectoria en conjunto de la evolución de la economía política mejicana desde un régimen centrado en la sustitución de las importaciones y fuertemente comprometido con la defensa del nacionalismo económico hacía un régimen abierto fundado sobre la promoción de las exportaciones: ¿habrá tenido consecuencias benéficas?.

En el nivel económico, y en términos de la evolución del ingreso de los asalariados, según el más reciente estudio de la OCDE, la respuesta a dicha pregunta es ?no?. En efecto, en conjunto, la parte del PBI que corresponde al ingreso de los asalariados cayó en 1995 (31,1%), al nivel que se encontraba en 1991 (30,9%) y, aún peor, todos los sectores de la economía se vieron afectados por bajas importantes en 1995: bajas de -11,4% en la agricultura -16,4% en las industrias de productos manufacturados, -16,2% en la construcción, -20,2% en los comercios, la hotelería y los restaurantes, y finalmente bajas de -22,5% en la administración federal. 2

Claro esta, que el año 1995 fue un año de gran recesión en Méjico como lo indican los estudios de la OCDE, pero nada deja presagiar que la mejora de la situación pueda compensar la distribución cada vez más desigual de los ingresos, lo que precisamente confirman los datos de 1997 sobre la evolución del consumo de los hogares, que se sitúa siempre a niveles inferiores a los alcanzados en 1994. Mientras, la OCDE se pregunta con un bello candor en que medida la mejora anunciada influenciará el crecimiento del número de empleos en vez de conducir a un aumento de los sueldos. 3

En su escenario macro - económico de mediano plazo, el Programa nacional de financiamiento del desarrollo 1997-2000 (PRONAFIDE), presentado en junio de 1997, el gobierno fija el marco de su política económica y expone los principios básicos de su acción. A pesar de todo, se pueden plantear serios interrogantes sobre el realismo del escenario propuesto cuando se nota hasta que punto se centra en dos objetivos primordiales, la limitación de las cuentas en el exterior y la escasez del ahorro interno, respecto a las cuales su margen de maniobra es nulo o casi. En efecto, en cuanto al primer objetivo, poco es lo que el gobierno puede hacer salvo ?ofrecer a los inversores un entorno estable? 4 lo que es un eufemismo para inducirlo a profundizar aún más las reformas en curso y, en cuanto al segundo objetivo, nos podemos preguntar que nivel de nuevas entradas se puede alcanzar con una reforma fiscal de los particulares, en un contexto en el que el ingreso disponible está en baja. Agreguemos a esto el difícil, casi imposible, arbitraje que se debe todavía realizar entre una remuneración global en baja y una oferta laboral en alza, y se comprenderá porqué el OCDE sugiere que la reforma en curso puede revelarse como insuficiente a menos que el gobierno se centre con mayor determinación en la necesidad de flexibilizar todavía más la mano de obra a fin de luchar eficazmente contra la expansión del sector informal de la economía.

En este sentido, el pasaje de la continentalización de la economía mejicana a una eventual integración hemisférica puede sin ninguna duda dar sus frutos, pero, parecería que los beneficios favorecerían esencialmente a las empresas y a los propietarios de capitales, pero todavía no a los demás.


Una conclusión de conjunto: el libre comercio y la economía de las provincias en Canadá

Como los nuevos acuerdos de libre comercio cubren de más en más temas que recaen bajo la jurisdicción de las provincias por un lado y como las provincias mismas no tienen ninguna estrategia concertada en la materia de la otra provincia, cada gobierno decide de ratificar o no las cláusulas de los acuerdos que caen en su área de competencia legislativa. De estas estrategias diferenciales surge una extraña complejidad de mecanismos de aplicación y de sanción de las disposiciones del ALENA y, en particular, de dos acuerdos paralelos, el Acuerdo norteamericano de cooperación en el área del Trabajo (ANACT) y el Acuerdo de cooperación en el área del medio ambiente (ANACE). Sin embargo, en este capítulo, respaldado por la unanimidad que prevalece en el seno de las principales formaciones políticas sobre este tema, el gobierno de Québec pasa por un alumno modelo ya que no dejó de proceder a la puesta en funcionamiento del ALENA y de dos de los acuerdos paralelos.5 Además, el gobierno de Québec es uno de los más activos cuando llega el momento de defender y promover la negociación de un acuerdo de libre comercio entre las provincias mismas.6

La ausencia de convergencia de parte de los gobiernos provinciales, por ejemplo entre Ontario decididamente contra el libre comercio y Québec, indefectiblemente favorable, parece especialmente imputable a la posición estratégica de su economía sobre el mercado doméstico más que a su posición sobre el mercado americano. En efecto, tanto Ontario como Québec poseen superávits comerciales con respecto a los Estados Unidos; por otra parte, en el mercado interno, la balanza comercial de Ontario es sistemáticamente positiva, mientras que la de Québec es deficitaria. En el fondo, estas divergencias reflejan el fenómeno de crecimiento de la integración de todas y cada una de las economías provinciales , en un eje Norte-Sur, en detrimento del fortalecimiento de la integración económica en un eje Este-Oeste. Testimonio de este proceso es el hecho, por lo menos revelador de que, allí donde hace apenas una década, las economías de provincia producían primero para su mercado interno, luego para el mercado de otras provincias y finalmente para los mercados extranjeros, sucede que, desde hace poco tiempo, los Estados Unidos ocupan el segundo lugar delante de los intercambios comerciales que las provincias mantienen unas con otras..7



El libre comercio y Québec

¿Qué fue de las repercusiones del libre comercio sobre la economía y la sociedad de Quebec?. En primer lugar, a nivel económico, conviene subrayar cuatro cosas: primero, que la parte de Quebec en las exportaciones con destino a los Estados Unidos permanece estable en el entorno de un 19% desde hace varios años, mientras que la de Ontario crece regularmente y representan la mitad de las exportaciones de Canadá; segundo, que estas exportaciones están concentradas sobre cinco productos, a saber: las telecomunicaciones, el aluminio, el papel de diario, el automóvil y la construcción aeronáutica que acaparan ellos solos el 40% del valor total de las exportaciones; tercero, que solo cinco empresas cubren el 22% del valor de las exportaciones y cuarto, que la mitad de los intercambios de Quebec con los Estados Unidos está constituida por intercambios intra-firmas. En realidad, según el ministerio de Industria , de Comercio, de Ciencia y de Tecnología (MICST), solo 30,4% de las empresas de Quebec (3861 sobre 12245) exportan fuera de su provincia.

En segundo lugar, a nivel del empleo, la situación no se ha mejorado desde la entrada en vigencia del ALE o del ALENA, ya que ? desde 1989, el empleo cayó cerca de un 15% en los sectores que no han sido afectados por el libre intercambio, comparativamente con una baja del 8% en los sectores incluidos en los tratados.? Y el economista va a deducir entonces que ?el Acuerdo ha contribuido a enlentecer la caída del empleo en el sector manufacturero?, cuando hubiera sido sin duda más adecuado de concluir que los efectos tanto directos como indirectos de los acuerdos han sido más bien desastrosos en término de creación de empleo. En realidad, según los datos estadísticos oficiales, más de 85000 empleos se han perdido entre 1993 y 1997, una pérdida de alrededor de 17000 por año. Por otra parte, Quebec ha conocido tasas de desocupación particularmente elevadas a lo largo de estos últimos diez años (más de 11%), y aún si hay que tener en cuenta la baja de la tasa a 9,9% hacia fines de 1998, su tasa de ocupación permanece siendo una de las más bajas del país (62%).

En tercer y último lugar, el efecto más negativo de los acuerdos es uno que no es ni directa ni indirectamente imputable a tal o cual disposición, sino a ese marco general de teorización y de funcionamiento en el interior del cual el libre comercio toma todo su sentido y su alcance. Institucionalizando la paneconomía como modo último de sanción y de racionalización de los comportamientos individuales y sociales, esta nueva economía política se impone de aquí en adelante tanto en la definición de los programas sociales, en la educación como en las políticas de compra de todos y cada uno de los organismos que derivan de los poderes públicos. Así es que los gobiernos provinciales llegan a renunciar a ejercer sus prerrogativas históricas en materia de economía política para adherir más bien a la política dicha de?déficit cero?, sin importarles los costos sociales y particularmente el crecimiento de los niveles de pobreza. En el Québec, en 1996, más de una persone sobre cinco (20,6%) vivían en la pobreza, lo que hace un total de más de un millón de personas.


2) Libre comercio y poder político

En la sección siguiente, vamos a cambiar el ángulo de acercamiento y abordar el tema de las relaciones entre la liberalización de los intercambios y el régimen constitucional en las federaciones que son parte constituyente de estos acuerdos. Este tema es relativamente nuevo en la medida en que, históricamente, no se planteaba en los términos en los que se plantea hoy. En efecto, en un contexto federal, en el que en principio, la soberanía está dividida entre dos niveles de poder, los compromisos suscritos por el gobierno central en el nivel internacional no pueden ser impuestos a las unidades constituyentes a menos que éstas así lo consintieren. Sin embargo, si bien la firma de los acuerdos de libre comercio no cuestiona esta práctica, los más recientes de ellos como el ALE y el ALENA y tal vez sobre todo el eventual Acuerdo de libre comercio de las Américas (ALEA/ ALCA), sancionan un nuevo principio según el cual los poderes centrales deben comprometerse a hallar los medios para extender la aplicación de los términos de los acuerdos a las provincias y a los Estados, así como a los poderes locales.

Es por lo tanto interesante de destacar como estas exigencias son satisfechas y que riesgos implican. Para alcanzar nuestras metas, efectuaremos un pequeño desvío que nos conducirá a dar algunas cifras susceptibles de darnos una idea de la magnitud del problema, después de lo cual nos inclinaremos sobre una iniciativa en particular, que parece ilustrar muy bien los desafíos políticos que plantea la profundización de la integración económica.

Algunas cifras

América del Norte comprende tres federaciones, Méjico, Estados Unidos y Canadá en el interior de las cuales las funciones del Estado están divididas entre tres niveles de gobierno de los cuales dos de entre ellos benefician , en el plano constitucional de soberanía legislativa en sus áreas respectivas de jurisdicción, los gobiernos federales y los gobiernos provinciales o estaduales, mientras que el tercer nivel, que no tiene autonomía constitucional propia, cae bajo la jurisdicción de los gobiernos provinciales o estaduales. En el nivel intermedio, se cuentan 91 provincias o Estados en total, a saber 10 en Canadá, sin contar tres territorios, el Yukón, el Nunavut y los Territorios del Noreste, 50 en los Estados Unidos, sin contar el Distrito de Columbia, es decir la capital federal, tampoco Puerto Rico o las Islas Vírgenes, y 31 en Méjico, sin contar el Distrito Federal. 8
En el nivel local, el número de gobiernos alcanza oficialmente 84955 en los Estados Unidos donde la noción de gobierno local incluye tanto los condados, los municipios, las comunas, los distritos escolares como numerosos distritos especiales (Statistical Abstract, 1996, 293). Si el nivel de empleo puede considerarse como un criterio significativo con ciertos reparos de la importancia relativa de los tres niveles de gobierno de los Estados Unidos, es interesante notar que los gobiernos estaduales y locales acaparan, ellos solos, el 84% del número total de empleados públicos; así, había en 1993, último año del que poseemos este tipo de datos, 3 millones de empleados federales, 4,7 millones en los Estados y 11,2 millones a nivel local.

En Canadá, la noción de ?administración local? comprende los entes de gobierno creados por las provincias y los territorios; están agrupados en función de su rol primario, a saber la protección, el transporte, la higiene, la salud y el bienestar, la educación o el medio ambiente. La unidad de administración local, con excepción del consejo escolar, es generalmente el municipio. En este caso, se asiste a la creación de un número creciente de organismos especiales o de consejos mixtos (Anuario de Canadá, 1990). Se contaba, en total, 4634 municipios hacia fines de los años ochenta, de los cuales 4238 municipios propiamente dichos comprendían ciudades, pueblos, villas y municipios rurales, y el resto estaba compuesto por municipios regionales, una expresión que incluye las comunidades urbanas como la de Montreal, Quebec o Toronto y de casi - municipios.
En Méjico, aún si es la noción de ?municipio? que aparece en la Constitución, es más bien la de ?localidad? la que sirve de base en la recolección de ciertos datos censales; en 1980, su número se elevaba a 125300. Sin embargo, solo las más importantes de estas localidades poseen una existencia administrativa propia.
Pero ya que la noción de gobierno local agrupa unidades de tamaño tan diverso, es sin duda más pertinente de relevar, para terminar esta descripción, que estos tres países cuentan en total con cerca de 40000 ciudades y pueblos, de las cuales 46 zonas metropolitanas con una población superior a un millón de habitantes y cerca de 280 ciudades de 100.000 habitantes o más (Fry, 1995:21).


Las nuevas estrategias de los poderes políticos

Cuando evocamos la puesta en marcha de iniciativas originales a nivel transversal evocamos ciertos fenómenos recientes que parecieran abrir el camino de nuevas modalidades de implicación de las provincias y de los Estados en el regionalismo económico y en la continentalización de su economía. Podemos citar como ejemplo, la creación de la Asociación de los Estados del Golfo de Méjico, en enero de 1992, una asociación que reúne a diez Estados, cinco de Méjico ( Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Campeche y Yucatán) y cinco de los Estados Unidos (Florida, Alabama, Louisiana, Texas y Mississippi), para desarrollar los intercambios de la región. Conviene destacar, al pasar, que esta iniciativa interviene dos años antes de la entrada en vigencia del ALENA.

En cuanto al nivel vertical, conviene destacar que las intrusiones de gobiernos federales en áreas de jurisdicción hasta ahora reservadas a los gobiernos infra-etáticos han sido, en general y hasta un cierto punto, efectuadas gracias a la connivencia o, al menos, gracias a una cierta colaboración de parte de los primeros interesados mismos. En ese sentido, el pasaje a una nueva generación de regionalismo económico se acompaña de una redefinición de los modos tradicionales de consulta entre los niveles de gobierno. Ya sea en Canadá o en Estados Unidos, los poderes centrales han tratado de establecer modalidades específicas de consulta de las provincias y de los Estados a lo largo de las dos rondas sucesivas de negociaciones de los acuerdos de 1989 y de 1994. En los Estados Unidos, la instancia responsable de esta consulta ha sido la United States Trade Representative (USTR) quien creó, a pedido de la Western Governors Association entre otras, un coordinador para los asuntos de Estado, es decir un ?NAFTA Coordinator for States Matters?.

En Canadá, el gobierno federal tuvo que recurrir sucesivamente a comités en los cuales sesionaban representantes del centro y de cada una de las provincias. En cuanto a esto, como ya lo habíamos subrayado oportunamente, las disposiciones del ALENA que conciernen las prerrogativas no tienen efecto más que a partir del momento en que las provincias sancionan el acuerdo. Por el momento, tres provincias han adoptado las leyes incorporando el ALENA a su legislación interna; ellas son Aberta, Manitoba y Quebec. Sin embargo, contrariamente a la opinión recibida, las negociaciones alrededor de la puesta en marcha del ALENA no están terminadas, al contrario. En efecto, el artículo 1024 del capítulo 10 sobre los mercados públicos prevée expresamente que los servicios excluidos que aparecen en un anexo, deben ser renegociados.


Artículo 1024: Negociaciones ulteriores

1 - Las Partes iniciarán negociaciones a más tardar al 31 de diciembre de 1998 en vista de liberalizar más aún sus sistemas respectivos de pasación de los mercados públicos.
2 - En estas negociaciones, las Partes examinarán todos los aspectos de sus prácticas relativas a los mercados públicos a fin: a) de evaluar el funcionamiento de sus sistemas de pasación de los mercados públicos; b) de extender el campo de aplicación del presente capítulo, agregando (I) otras empresas públicas y (II) mercados por otra parte sujetos a excepciones legales o administrativas ; y c) de rever los topes.

3 - Antes de proceder a este examen, las Partes se esforzarán de consultar a los gobiernos de sus Estados o de sus provincias con el fin de obtener compromisos a someter al presente capítulo, sobre una base voluntaria y recíproca , los mercados adjudicados por las entidades y las empresas públicas de dichos Estados o provincias.

4 - Si las negociaciones iniciadas en el cuadro del artículo IX : 6b) del Acuerdo relativo a los mercados públicos del GATT (el Código) se han terminado antes que haya tenido lugar este examen, las Partes : a) iniciarán inmediatamente consultas con los gobiernos de sus estados y de sus provincias con el fin de obtener compromisos a someter al presente capítulo, en una base voluntaria y recíproca, los mercados adjudicados por las entidades y las empresas públicas de dichos Estados y provincias; y b) situarán en alza las obligaciones y el campo de aplicación del presente capítulo a fin de hacerlas pasar a un nivel por lo menos igual al del Código.

Por supuesto, el interrogante que se plantea ahora es el de saber cuando se establecerán esas mesas de negociación y a que estrategia recurrirá el gobierno federal para poner en práctica los compromisos que ha suscrito, más aún cuando los servicios de los que se tratará en esas negociaciones relevan de las jurisdicciones provinciales. 9

Por el momento, todo lo que sabemos es que la Comisión del ALENA se ha trazado un programa de trabajo muy ambicioso que implica ?veinte comités o grupos de trabajo, así como múltiples organismos complementarios asociados?, según el comunicado de prensa emitido en abril de 1998, aunque no se diga estrictamente nada ni sobre los comités ni sobre dichos organismos.10 Es decir, que debe haber una vasta consulta en pleno desarrollo sobre estos temas, pero el proceso de selección parece muy opaco por el momento. Mientras tanto, no sabemos tampoco, que estrategia el gobierno de Quebec va a adoptar frente a las negociaciones, que rol asumirá frente a los comités nombrados por la Comisión ni que elección ejerció durante la consulta.
Pero hay un cierto riesgo de que las cosas vayan aún más lejos, ya que las exigencias de cooperación entre los niveles de gobierno van a crecer de manera significativa con la puesta en marcha del proyecto de las Américas que prevée la profundización de una integración múltiple entre los 34 países del continente, es decir los doce del Caribe, los siete de América Central, los doce de América del Sur y por último los tres de América del Norte. Este proyecto reúne a todos los países cuyo jefe de Estado o de gobierno ha sido elegido democráticamente, una exigencia que permite justificar la exclusión de Cuba de las discusiones. Pero, el proyecto lanzado a instancias de los Estados Unidos en la Primera Cumbre de las Américas que se llevó a cabo en Miami en diciembre de 1994 no prevée solamente la puesta en marcha de una Area de libre comercio de las Américas (ALCA) de aquí al año 2005, sino que prevée también de extender la integración a otras áreas agrupadas en cuatro grandes temas, llamados ?casilleros? que son, además de la integración económica, la democracia y los derechos de la persona, la pobreza y la educación. Se comprende entonces porqué, a causa del número de áreas cubiertas por un lado, y a causa de la importancia de todos y de cada uno de los objetivos por otro, los desafíos ligados a la colaboración entre niveles gubernamentales serán multiplicados considerablemente .
Sin duda ,entonces se comprende porqué, al principio de 1997, la Asamblea Nacional de Quebec convocaba a la Conferencia de Parlamentarios de América (COPA) que debía tener su primera sesión en Quebec en setiembre de ese mismo año. La mayor originalidad de esta iniciativa residía en que la invitación había sido cursada al mismo tiempo a los 35 países de América ,comprendiendo a Cuba, a 164 gobiernos provinciales o estaduales de las seis federaciones de América:11 así como a los cinco parlamentos supra-nacionales.12 Esta iniciativa no era solo interesante, era sobre todo reveladora de la emergencia de una comunidad objetiva de intereses que vinculaba de allí en más a todos esos poderes legislativos, ya se trate de asambleas o de parlamentos, frente a un proceso de integración continental que era llevado a cabo bajo la instigación de jefes de Estado y de gobiernos centrales por un lado, y de jefes de Estado y de gobiernos que interpelaban directamente a otros ejecutivos situados en niveles superiores o inferiores de gobiernos por otro lado.

En resumen, el problema que está específicamente planteado aquí es el des rol asumido por todos estos poderes ejecutivos de aquí en adelante, no sólo frente a su propio poder legislativo, sino también frente a otras instancias legislativas y a sus elegidos. Con lo que los ejecutivos de los gobiernos centrales se otorgan nuevas prerrogativas y asumen nuevas iniciativas cuyos efectos son determinantes para los otros niveles de poder es decir, para los poderes provinciales y los poderes municipales o locales. Qué sucede entonces con el problema de la imputabilidad, de la obligación de rendir cuentas, y de las responsabilidades de todos esos diputados frente a sus propios representados? Se debe en nombre de la democracia aceptar la centralización de las iniciativas y llevar la estructuración interna de las negociaciones a formas más o menos ocultas de consulta o colaboración entre ejecutivos, o entre ejecutivos y actores económicos? No estaremos, en nombre de la democracia, acrecentando indebidamente las prerrogativas de los jefes de Estado y de gobierno, o sea sancionando una verdadera democracia de ejecutivo?

Estas preguntas, y varias otras de misma naturaleza, han estado en el centro de los debates en la primera COPA que ha terminado sus trabajos con la adopción de una Declaración final en la que los participantes han dejado asentadas sus preocupaciones frente al proceso de integración en curso en las Américas. Nos podemos preguntar, por ejemplo, en que medida las formas y modalidades de las negociaciones en curso entre jefes de Estado y de gobierno ?democráticamente elegidos? responden a los desafíos planteados por la integración económica y si no hace falta ?recurrir más intensamente a la cooperación y al diálogo transfronterizos? ( COPA, Elementos de reflexión, 1997, p.27).

Los parlamentarios han decidido poner en funcionamiento una Red de parlamentarios de las Américas, Red que mantiene desde entonces lazos cada vez más estrechos con los otros componentes de las sociedades civiles de las Américas. Así es que, luego de la Cumbre de los pueblos de las Américas en Santiago, en abril de 1998, un hecho convocado por una media docena de coaliciones nacionales sobre el libre intercambio, y puesto al margen de la Segunda Cumbre de las Américas, algunos elementos se han reunido en un Foro parlamentario paralelo quien responsabilizó a las formas y modalidades del proceso de integración en curso. Se trata sin duda de una iniciativa interesante que trae a la luz este tema de la imputabilidad, evocado anteriormente y que, por vía de consecuencia, interpela las formas y modalidades de la integración económica a gran escala.


Conclusión


Contrariamente a lo que pretende la corriente neo-liberal que defiende todavía , a pesar de todos los desmentidos pasados y recientes, la tesis según la que la nueva generación de acuerdos de libre comercio acrecienta la riqueza y la autonomía normativa de los poderes públicos, estos acuerdos tienen al contrario efectos determinantes sobre las políticas económicas nacionales ya que las autoridades recurren cada vez más a la privatización de los activos colectivos, a la desregulación, a la liberación de los precios, así como a la reforma de las políticas sociales a fin de ajustar la dimensión interna de su gobierno a las exigencias suscritas a nivel externo.
Pero, estas limitaciones no son ineludibles, ni por asomo. Se puede, y se debería, buscar estrategias de menor repercusión para las poblaciones afectadas así como para los medios de vida. Es hoy sabido (Grieve Smith, 1999) que las acciones más rentables, en términos económicos, son las que logran reunir la economía y la política, y esto, en varios niveles al mismo tiempo. Dentro de estos niveles, podemos retener el de la legitimidad misma del proceso de integración económica que debería basarse en una información abierta y en una credibilidad fuerte inscrita en mecanismos de consulta transparentes y accesibles al mayor número posible. En la hora actual, la integración económica es objeto de transacciones secretas llevadas a cabo entre un número reducido de actores privilegiados. Por otra parte la expresión de ?desafío democrático?, es la que trasmite sin duda mejor las lagunas inherentes al proceso actual de globalización de los mercados. En este capítulo, es esencial exigir la mayor transparencia de parte de los gobiernos y brindar toda la mayor claridad sobre las instancias intermedias de las negociaciones en las que los ejecutivos sesionan de común acuerdo con los medios de negocios que tienen un rol cada vez más determinante en las transacciones en curso a nivel planetario. En este sentido, y a este efecto los mecanismos de negociaciones previstos en el ALENA son demasiado opacos y ocultos, como lo son también los del ALCA.

Librados a sí mismos, los ciudadanos y sus organizaciones no están sólo desprovistos frente a la globalización de los mercados, sino que están sobre todo ignorados. Qué puede querer decir la palabra clave de ?democracia? cuando tantas preguntas y apuestas se nos escapan totalmente? En la Red de Quebec sobre la integración continental (RQIC), hemos buscado, en el transcurso de los últimos años, de levantar el desafío y, contra la globalización de los mercados, hacer prosperar un proyecto de globalización social. Nuestra acción prosigue en dos niveles, a nivel doméstico y a nivel internacional. En el primer nivel, nos hemos comprometido activamente con la difusión de informaciones y la formación brindada por las organizaciones miembros, mientras que a nivel internacional, trabajamos con otras coaliciones del continente en la construcción de una Alianza social continental.

Este año, hemos producido un instrumento de formación titulado ?La globalización de qué, cómo, para quién?? que servirá de documento de base en las giras que vamos a efectuar en otoño; paralelamente, nos comprometimos a preparar toda una serie de eventos, es decir Foros sociales y Foros populares que se desarrollarán al margen de encuentros oficiales entre los participantes gubernamentales y las organizaciones patronales en los meses y años venideros. Así es que participamos de la preparación de un Foro Social que se llevará a cabo hacia fines del mes de octubre de 1999 al margen de la Conferencia ministerial de Toronto, y por supuesto, que vamos a poner nuestro mejor esfuerzo para organizar el Foro paralelo en previsión de la Tercera Cumbre de las Américas que tendrá lugar en Quebec en la primavera del 2001.
Por supuesto, no podemos pretender que nuestros objetivos sean fáciles de alcanzar, pero somos cada vez más numerosos y numerosas los que rechazamos la globalización de los mercados, con todas sus implicancias a nivel interno y a nivel internacional. Si el peso del número es un indicador, juntos pondremos en cuestionamiento la estrategia actual de los poderes políticos y los compromisos a los que han suscrito.



Bibliografía Sumaria


Albert, Michel (1991), Capitalisme contre capitalisme, Paris, Editions du Seuil.
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1 Andres Oppenheimer, NAFTA turns five, Miami Herald, 31 de enero de 1998.
2 Études économiques de l?OCDE 1997-1998, Mexique, OCDE, 1998, p.155
3 Idem, p.3.
4 Idem, p.6.
5 Ley relativa a la puesta en marcha de los acuerdos de comercio internacional, 1996, capítulo 6, sancionada el 13 de junio de 1996. La Provincia de Alberta había procedido de la misma manera el año precedente adoptando su ?International Trade and Investment Agreements Implementation Act?, el 24 de octubre de 1995. concernant la mise en oeuvre des accords de commerce international, 1996,
6 Ley relativa a la puesta en marcha del Acuerdo sobre el comercio interior, 1997, capítulo 9, sancionado el 16 de abril de 1997.
Por ejemplo, en 1994, el valor de las exportaciones de Québec hacia los mercados extranjeros representó 25% del PNB y 35% en el caso de Ontario, mientras que las exportaciones hacia las otras provincias contaban por 14% del PNB del Québec y 11% de Ontario. Ver: D. Brunelle et C.Deblock, ?Free Trade and Trade-Related Issues in Quebec: The Challenges of Continental Integration?, The American Review of Canadian Studies (Spring 1997): 63-85.
8 El texto que sigue se inspira de trabajos en curso de realización y retoman ciertos desarrollos de un artículo firmado a tres por Yves Bélanger y Christian Deblock, del cual se encuentra la referencia en la bibliografía.
9 Para hacerse una idea del alcance de la reapertura de las negociaciones, incluimos un largo extracto de la Sección B Lista de Canadá, Servicios excluidos por categoría principal de servicios: Los mercados de servicio siguientes están excluidos:
A. Búsqueda y desarrollo: Todas las categorías;
B. Estudios y análisis especiales, que no sean la RD;
C. Servicios de arquitectura y de genio;
D. Servicios de tratamiento de la información y servicios conectados con las telecomunicaciones;
F. Servicios eferentes a la conservación y a los recursos naturales; F011 Servicios de expansión de pesticidas e insecticidas; F021 Servicios veterinarios y servicio de mantenimiento de animales (incluidos los servicios eferentes al ganado); F059 Otros servicios eferentes a la conservación y a los recursos naturales;
G. Servicios de salud y servicios sociales: Todas las categorías;
H. Servicios de control de calidad, servicios de prueba y de inspección y servicios de representación técnica;
J. Mantenimiento, reparación, modificación, reconstrucción e instalación de equipos; Servicios eferentes al equipamiento de los transportes; J019 Mantenimiento, reparación, modificación, reconstrucción e instalación de equipos eferentes a los barcos; J998 Reparación de navíos no nucleares;
K.Actividades de guardia y servicios anexos; K0 Servicios de cuidado personal; K105 Servicios de guardia; K109 Servicios de vigilancia; K115 Preparación y disposición de bienes excedentes;
L.Servicios financieros y anexos: Todas las categorías.
M.Explotación de instalaciones gubernamentales: Todas las instalaciones explotadas por el: ministerio de Defensa, de Transportes, el ministerio de Energía, de Minas y de Recursos y por todos los ministerios;
R.Servicios profesionales, servicios administrativos y servicios de apoyo de la gestión; R003 Servicios Jurídicos (salvo las consultas versando sobre el derecho extranjero); R004 Homologación y acreditación de productos y de instituciones que no sean las instituciones de enseñanza; R007 Servicios de genio de sistemas; R012 Servicios de brevets y de marcas de comercio (etc);
S.Servicios públicos: Todas las categorías;
T.Servicios de comunicaciones, de fotografía, de cartografía, de impresión y de publicación:Todas las categorías;
U. Servicos de educación y de formación; U010 Homologación y acreditación de instituciones de enseñanza;
V. Servico de transporte, de agencias de viaje y de mudanzas...
10Los siguientes extractos del comunicado emitido por la Comisión del ALENA en ocasión de su Quinta reunión llevada a cabo en París (!) el 29 de abril de 1998 dan una idea del espíritu en el cual se condujeron esas negociaciones. Nos permitimos una larga cita porque este texto no circuló demasiado ni en Otawa ni en Quebec: ?La Comisión reafirmó, hoy, su firme compromiso a favor del ALENA(...).
Hemos reafirmado nuestro compromiso en vista de sensibilizar mejor al público frente a las ventajas del Acuerdo y de proseguir un diálogo constante con nuestros sectores privados . Hemos también notado la importancia de proseguir la cooperación con nuestros ministros respectivos de trabajo y de medio ambiente.
Como prueba de las posibilidades que el ALENA ha suscitado y bajo la recomendación de nuestros sectores privados , nos hemos puesto de acuerdo en una serie de alrededor de cien artículos de derechos de aduana que serán eliminados de manera acelerada, lo que abrirá mayor cantidad de mercados nuevos a nuestros sectores privados y traerá aparejado cerca de un millar de dólares americanos en intercambios comerciales derivados del ALENA. (Una lista tipo de las categorías figura en el anexo). Hemos confirmado que las modificaciones necesarias entrarán en vigencia antes del 1 de agosto de 1998, en cuanto los procedimientos jurídicos nacionales estén terminados en cada país. Hemos también confirmado que las negociaciones sobre la eliminación acelerada de los derechos de aduana habían instaurado un proceso muy constructivo de consulta y de comunicacación entre los sectores privados de los países del ALENA. Las autoridades gubernamentales continuaran apoyando las iniciativas de la industria en esta área.
Hemos tomado nota del avance general del programa de trabajo del ALENA, que abarca las actividades de mas de veinte comités o grupos de trabajo, así como de múltiples organismos complementarios asociados. Estamos dispuestos a seguir adelante, basándonos en los éxitos obtenidos hasta el momento y hemos dado directivas a nuestros agentes para que procedan a un exámen funcional del programa de trabajo y que sometan a los ministros, antes del fin de 1998, recomendaciones referentes a la estructura, los mandatos y las prioridades de esos organismos. Respecto a este tema, hemos también decidido que nuestros secretarios de comercio se reúnan regularmente, al menos dos veces por año, con el fin de asegurar una supervisión seguida en las altas esferas del programa de trabajo del ALENA y que Canadá acoja la próxima reunión en el transcurso del otoño de 1998.
(...)
Hemos reconocido el rol preponderante que la OMC (Organización Mundial del Comercio) puede tener como piedra angular del sistema comercial mundial basado en reglas. Hemos reconocido la importanccia de la Conferencia a nivel ministerial de la OMC, el mes entrante, en vista de impulsar una mayor comprensión internacional y una mayor liberalización multilateral, y contamos con aprovechar el aniversario del GATT (Acuerdo general sobre los aranceles de aduanas y de comercio) para subrayar las ventajas del comercio liberalizado. Nos hemos felicitado del proceso ininterrumpido de liberalización del comercio en el hemisferio y, en particular, de la apertura fructífera de las negociaciones sobre la ZLEA (Area de libre comercio de las Américas), este mes, en Santiago.
Hemos convenido que Canadá acogerá a la próxima reunión a nivel ministerial de la Comisión del ALENA, en ocasión del quinto aniversario del ALENA, al comienzo de 1999.
11 El número 164 se desglosa de la manera siguiente: 22 en Venezuela, incluyendo el distrito federal, pero sin contar un territorio ni las ?dependencias federales?, 26 en Brasil y 23 en Argentina, a los que conviene agregar los 91 de América del Norte, que hemos detallado anteriormente, y sumándole dos territorios canadienses ya que el Ninavut no existía todavía en esa época
12 Los cinco parlamentos mencionados son: el Parlamento Latino Americano, el Parlamento Andino, el Parlamento Centro Americano, la Asamblea Parlamentaria de la Comunidad del Caribe y la Comisión Parlamentaria conjunta del MERCOSUR.

Nota: Extractos de este texto se han difundido en el documento Le Québec et la Mondialisation, publicado por el Bloc Québecois en otoño de 1999.

Traduccì realizada por Gustavo G. Dans, Presidente, Centro de Estudios Canada-Uruguay, Montevideo


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